公共管理体系大全11篇

公共管理体系篇（1）

一般认为,公共管理和公共管理学是有所不同的,前者着重研究实践活动领域,后者则着重研究理论领域。为了研究方便,本文不做严格的区分。

在我国,“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事,虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究,但是在解放后,1952-1953年的全国高校调整中,撤消了政治学的有关学科,行政管理学也在其中。直至1979年底,行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构,修订了学科专业目录,将行政学、公共行政学,行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。

所以在讨论公共管理的问题时,不仅仅要解读公共管理的体系构成,还要涉及行政管理学、政治学,行政学等相关的学科与行政管理关系,但国家有关部门对学科门类的编订,将公共管理学归属到管理学的门类中,似乎这个问题已经有了定论,所以本文对这个问题不做太多的讨论。

本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。

1.1行政和管理的关系

管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面,简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理,又要有行政。而与管理不同,行政天生就具有“公共性”,一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中,行政就已经存在了,只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会,二者究竟是什么关系,是等同,并列还是包含隶属的关系,值得深入研究。

一般来讲管理是侧重在特定的组织内,通过计划,组织、控制和分配各种资源,达到组织的目的,可以细致到具体事务的处理上;而行政则是比较宏观的,侧重于对全局的战略行动处理。马克思说,行政是国家的活动,掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点,国家在社会产生时位置就在社会之上,因此,国家行政具有宏观性,涉及到谁执政,如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上,“行政管理”就有了特定内容和新的关系。

经过学者的多年研究,将行政和管理关系界定为:行政层级与行政性质成反比,而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质,而具有较少的管理性质。从横向上看,往往领导职位上的公务员更具行政性质,而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管,管不了的事情,和不同部门的推诿、扯皮现象,都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。

1.2行政管理和公共管理的关系

行政在天生就具有“公共性质“,夏书章认为行政管理学,实际的英文原文就是公共管理学,从这个角度看,行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异,这些差异表现为以下几点:

从学科分类上看,行政管理属于二级学科,公共管理属于一级学科,显然不能把他们等同看待,他们在学科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。

从静态维度看,公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理,而在广义上指得不仅限于政府工作;行政管理在狭义上是仅指政府的管理,而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。

从动态维度上看,行政管理是先于公共管理行动的,公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的,在未来的社会中,行政管理超越公共管理的范畴,但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的,在未来的社会发展构成中,公共管理中又会形成行政的形式和内容。

从价值取向上看,行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派,夏书章派,郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大,曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理,这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同,没有本质的区别。实际上,公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性,不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政,可以作为行政和管理之间的媒介。

1.3公共管理体系

以当下中国的来看,以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中,我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的,一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴,如果越界管辖会侵犯到私人的利益;另一方面,私人行政和私人管理,以及非政府组织,也有公共事务,对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型:第一种是国家机构的行政管理,它具有权威,广泛,多样的特点,第二种是私人行政和私人管理组织结合体,它其实是放大了的私人管理;第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段,现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的,所以必须要加强以政府为主导,发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性,这是符合我国道德体系和社会发展水平的。

2、公共道德体系

道德可以分为社会道德,职业道德,家庭道德等等,人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”,但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的,不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型,有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德,政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治,这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德,叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用,无论正负方面都影响重大。

公共管理体系篇（2）

社会主义和谐社会既是党的1项重大理论创新成果，也是当前社会发展的重大战略任务。从理论到实践，它都开创了中国特色社会主义事业的新境界。新境界必有新要求，要落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，1个重要的方面就是必须加快政府职能转变，建设完备的社会主义公共服务体系，以消除社会公共需求日益增长与当前社会公共服务提供不足的矛盾，缓解社会不同利益群体的紧张关系。

1、完备的公共服务体系是构建社会主义和谐社会的基础与先决条件

改革开放30年来，我国已经在各方面取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会市场化进程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主体，形成了多元化的利益格局，但也带来了新的不同利益主体之间的利益矛盾，国内各种利益矛盾出现了前所未有的复杂局面，伴生出了诸多的社会问题。比如，社会需求的某些方面仍然处于严重的失衡状态，社会贫困问题虽有所缓解但仍然严峻，收入分配差距不断扩大，社会保障体系建设明显滞后，大量的社会稳定与公共安全问题、失业问题、教育问题、环保问题等日趋突出。诸如此类的社会不和谐问题犹如病灶1般侵入并损害了我国社会机体，给我国社会主义和谐社会的建构造成了巨大的压力。

深入分析上述这些侵害我国社会机体的因素，笔者认为，这些不和谐因素归根结底都是公共服务供给不足、公共服务体系不完备所致。总理曾经指出：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这不仅给“公共服务”下了1个权威性定义，而且深刻地阐述了公共服务体系在经济社会发展中的作用。的确，在新形势下，我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。具体而言，公共需求全面、快速增长主要表现如下：1是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大。2是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。3是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。由于1方面是公共需求迅速增长，另1方面则公共服务供给不足，公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得我国公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为我国突出的社会矛盾。这个社会矛盾不解决，公共服务体系不完善，和谐社会的建构就无从谈起。因此，从1定意义上说，建设完备的公共服务体系就是当前我国社会主义和谐社会构建的基础与先决条件。换言之，只有建立完备的公共服务体系，才能实现社会公平、稳定、快速、健康、持续性的发展。

2、公共服务体系建设必须1切从社会主义初级阶段的特殊国情出发

我国正处于社会主义初级阶段，这是我国相当长时期内所要面临的1大基本国情。我国各项事业的发展都要受基本国情的制约，和谐社会的发展程度同样要受制于此。也就是说，当前我国所要建构的和谐社会，是1种社会主义初级阶段条件下的和谐社会，否则，这种和谐社会就只能是空中楼阁。我们党也正是基于社会主义初级阶段及其发展状况，提出了到2020年我国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务。这九大目标包含了我国民主法治、人民生活、公共服务、道德文化、社会创新、环境保护、社会管理等涉及政治、经济、文化与社会全方位的内容，为我国在社会主义初级阶段条件下的1定时期内建构社会主义和谐社会指明了方向。

同理，完备的公共服务体系建设同样不能脱离社会主义初级阶段这1现实。也就是说，1方面，我们的最终目标是建立1个适应和谐社会需要的完备的公共服务体系，但在体系建立过程中我们还要充分考虑我国的基本国情。公共服务体系建设是要有条件的、分步骤的。那种脱离现实国情、好高骛远式的盲目建设难免要遭致失败。我国仍是1个发展中大国，在当前条件下，建立符合社会主义初级阶段的公共服务体系的基本目标是提供基本而有保障的公共产品。国外正反两方面的经验表明，公共服务体系建设滞后，就会严重阻碍经济社会的发展；公共服务体系完备，就能安全地度过经济社会发展的危险期。唐铁汉等人的研究表明，依据国外经验，公共服务体系的建设可分为3个基本阶段：1是人均GDP处于1000美元左右的阶段。在该阶段，必须全面完善公共服务制度，否则，将导致经济发展的中断与停滞。2是人均GDP处于1000～8000美元的社会经济增长阶段。这是以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展的阶段，需要注意全面、系统地完善公共服务职能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度控制社会福利的增长水平。3是人均GDP达到8000美元左右、开始进入高收入国家行列的阶段。这是以提高生活质量为主的发展阶段，要注意稳定社会保障支出占GDP的比重和政府财政支出占GDP的比重，控制社会福利的过快增长。在该阶段，要注意控制公共服务的数量、提高公共服务的质量。当前我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，比较国外经验而言，当前我国公共服务体系建设应该说仅仅处在第1阶段(即“必须全面完善公共服务制度”的阶段)向第2阶段(即“以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展”的阶段)过渡时期。

3、构建社会主义和谐社会。完善公共服务体系建设路径

1般说来，公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的1系列制度安排，这些制度安排主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。

1政府主导。有学者指出，公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。这种政府主导的特质，首先表现为政府是公共服务的最主要的提供者。由于政府的公共性质，政府的主要职能之1就是公共服务。为了满足日益增长的公共需求，政府必须加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度。政府主导的特征还表现为政府责无旁贷地成了公共服务体系建设的核心。政府根据国情和本区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架，并经同级权力部门机构批准实施。从公共服务过程来看，无论从目标设定到组织设计再到公共服务的机理运作，还是最终输出公共产品到收集社会反馈再到修正输入，政府始终是其中的主导者。换言之，政府是公共服务制度的设计者、实施者与维护者。公共服务体系全面不全面、完整不完整，归根结底取决于政府意愿与政府能力。

2社会参与。和谐社会中的公共服务体系建设，是1个社会公众、政府以及其他各种公共服务供给者之间互动的过程。首先，公共服务体系建设要有公共服务需求信息与持续不断的支持。这不仅需要政府设置畅通的公共需求的表达渠道，而且更需要社会公众需求表达的积极参与。社会公众是公共服务的直接消费者，因而在公共服务的需求等方面最有发言权。如平新乔、赵俊超在浙江省慈溪市对外来务工人员和当地居民作了1项公共服务需求调查，并对公共服务需求事项作了1个排序。结果表明，解决户口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各种社会保险、最低生活保障和困难补助、治安、卫生及其他。该项调研客观真实地反映了我国某部分人群的社会需求。我国不同地区、不同社会阶层的人群对于公共服务需求是不1样的，因此有必要建立畅通的公共需求表达机制，以真实客观地反映来自各个地区各个阶层的心声。当前全国各地的献计献策行动即是1个很好的佐证。因此，不了解民意、不集中民智，政府就会在公共服务供给上失去方向。不仅如此，社会公众的合法性支持与资源性支持无疑是完备的公共服务体系建设所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事业的发展方面，美国的慈善捐助每年达6000多亿美元，相当于GDP的9％；我国香港地区的慈善捐助每年也达60亿港元。我国内地目前每年仅有10多亿元，只相当于GDP的0.01％。因此有必要通过制定优惠政策，增加慈善捐助，扩大第3次分配的规模，这样既可弥补国家用于社会事业发展的财政资金的不足，又有利于缩小贫富差距。

应该说，政府不是唯1的公共服务供给者，私人部门和第3部门也要加入到公共服务供给的主体当中来。美国学者奥斯特罗姆等人认为，在治理公共事务方面，政府和市场不是包治百病的良药，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理论突破了传统意义上政府与市场两种秩序的2元思维，公民通过参与自主治理公共事务，改进公共服务。在传统意义上，私人部门主要提供私人产品和服务，私人部门不得进入公共物品的生产和提供领域；而公共服务的市场化则打破了这种传统的公私界限，私人部门的力量逐渐渗透到公共领域，在某种程度上改变着私人部门的角色和性质。它不仅使自己获得了相应的利润回报，而且优化了社会资源的配置，提供了大量的公共产品与服务，从而分担了政府的责任，改进了公共服务的供给质量和供给能力。第3部门以自身的非功利性目的或客观的公益性后果，以社会的自组织、自规则和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门共同采取行动的方式，为社会提供局部性或专项性公共服务。

3体制创新。完备的公共服务体系建设不能缺少体制创新。这种体制创新首先表现在如前所述的公共服务供给主体多元化上。主体多元化良性造成了公共产品的生产市场化、效益化与社会化，并继而间接带来了这样1种前景可观的后果：政府可以逐步退出公共产品的直接供给，且依据公共产品的不同种类，政府退出的程度也有所区别。

公共管理体系篇（3）

当前，我国正经历社会结构转型、经济体制转轨等一系列重大变革，城市发展及其管理体系 也将面临前所未有的调整压力，城市人口及城市数量的扩张性增加，城市内在素质和外在形 象提升的要求都亟须在城市管理理念、运作机制、方式手段上进行创新以适应城市化发展的 需求，在此背景下，本文拟提出新公共管理框架下多极城市数字管理体系建立的理论依据 ，并对全国省会城市（包括直辖市）城市管理实践进行比较，最终给出建立多极数字城市管 理体系的政策建议。

一、城市新公共管理：多极数字管理体系

一般来说，以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准，政府管理方式发展至今 经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段［1］（见表1）。目前处于交易阶段，这 一阶段政府管理方式不 再是单纯 的信息与公共服务提供，而是政府信息、服务的融合，公众通过政府信息平台能够更方 便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革，其更关注政 策或战略的制定，为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介，而且能够借助外部的技术 和人力资源来完成这些活动。这一阶段，受众能够全面与政府服务机构交互，享受全面和制 定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统，丰富的信息、交易平台及多 媒介是主要的特征。

最早的数字政府可以追溯到1997年，由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年，基于 一份关于21世纪迈向数字政府的报告，美国国 家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度，由此利用现 有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形，随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年， 世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站，2000-2001年，短短一年 ，这一数字增长到9363个，美国以拥有403家政府公共服务网站（这里，仅以数量计，不论 服务质量）独霸数字政府发展鳌头，一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等 ，［3］(见表2)。

根据上述八种关系，多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示，城市数字 管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息，内外部联动的“开放式循环”，其中内部的 信息双向流动包括地方政府与中央政府之间，以及这两级政府与非营利组织之间的交流，外 部信息流动分支包括地方政府与公众之间，以及地方政府与企业之间的相互传递，这里，地 方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通，更重要的是公众及企业与 中央政府之间信息交换的媒介，中央政府的各种信息，需要通过地方政府的相关 活动进行传递和解读，因此，地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用，是中 央政府信息传递与反馈的主要渠道，这显示出城市管理系统的重要性，地方政府建立的城市 管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源，而且是贯通中央政府信 息上下流动的决定性环节，通过地方政府实施的城市管理系统，中央政府的各种信息及政策 才能得到顺畅的和贯彻，意味着借助于城市管理系统，地方政府成为中央政府实现其政 策目标的主要执行者，也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

根据城市管理体系运行的主要组成部分，我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机 构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及 数字网格化管理模式建立等五个方面的指标，对全国31个省会城市（包括直辖市）的数字城 市管理体系进行了比较，表3仅列出主要城市的比较结果。

由表3分析可见：(1)从拥有政府门户网站情况看，全国31个省会城市（包括直辖市） 无一例外都建立了政 府门户网站，提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期 工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务，并提供政府直属机构及各相关部门的链 接，实现了政府信息与机构的互通互联，体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市” 打造的前期成果。(2) 从颁布专门性城市管理条例情况看，除天津和长沙外，其余城市都没有出台相应的城 市管理专门条例，城市管理法制体系的建立相对滞后，统领性的城市管理条例出台势在必行 ，其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系，为未来城市管理的法制化创造必要条件 。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看，市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管 理规定实施情况最好，除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定，市政管理 规定仅长春和乌鲁木齐没有，园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。 (4) 从数字网格化城市管理模式建立情况看，北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆 明都已经启动，其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式，且取得了较好的 成效，在此方面已走在全国前列。

综合来看，有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州；表现较 好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙；而表现最突出，所 有指标都有所作为的是天津，显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统 筹规划、强调落实获得的良好成效。

通过对全国省会城市管理体系的综合比较，发现以下几个特点：(1) 从管理主体上看，政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者，目前通过营利性企业 和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少，政府管理城市的任务艰巨且过于繁 杂，无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能，管理主体过于单一，不利于分担政府管 理事务，一定程度上降低了城市管理运行效率。(2) 从管理技术上看，数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用，大多数城市还没有建立 起科学的数字城市管理系统，一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状，制约“柔性 化”城市管理的转变及发展。(3) 从管理手段上看，包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公 共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日，不同城市都不同程度 地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4) 从管理目标上看，城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素，我国法制化的城市管理 体系虽已起步，但进展较慢，目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典，管理目标多体现 为政府短期政策目标，从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城 市管理活动的努力方向。

三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

1.建立现代城市管理三元治理结构。 加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素，建立由政府、企业、社会组成的多元化主体 城市治理结构，以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中，政府是组织者和指挥者 ，其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果；营利性企业和非政府组织配 合政府提供城市公共物品与服务，其有利于分担政府管理事务，提高城市管理运行效率和效 益；社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动，推动城市管理机制内生化 转变。［8］其中，政府突出其统领与指导作用，企业突出其专业与独立作用，社会 突出其监 督与制衡作用，完成“小政府 + 大社会”的改造，对于城市公共服务中的自然垄断产品， 建立严厉的政府监督下的市场供给体制，对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给，政府 作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者，提供高效高质的第三方产品 或服务。［9］

2.运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。 “数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持，使城市管理各部门能够最大限度地利 用城市资源，实现工作流程的标准化、规范化和网络化，作为其中重要组成的“数字城管” ，更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术，在城市管理信息 综合平台基础上建立综合性的管理信息系统，提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理 ，为城市管理者的决策和职能履行服务。［10］目前，“数字城管”已发展到城市部 件管理和 万米单元网格相结合的阶段，初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位，为实现城市管 理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此，应加快建立市区两级网格化管理体 系，并在此基础上搭建城市管理信息综合平台，推进综合性管理信息系统的建设，从市区两 级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通，在技术上保证城市管理系统的安全高效运 行。

3.推进城市管理资源和管理体系整合。 城市管理运行系统内容繁杂，包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理 、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域，涉及面多，牵涉面广 ，必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制，提高管理效率和管理水平的 目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统，建立ITS（智能交通系统），通过大范围和密 集的信息交换及集成，组织管理交通运输，缓解交通拥阻，提高出行质量。完善城市基础设 施和公共服务的快速应急管理，建设快速抢险信息系统，形成突发环境、安全及灾害事件的 应急处理系统。［11］目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处 理预案的编 制，但具体的处理流程及机制设计还未落实，应急与预警处理体系建设相对滞后，应进一步 加快应急处理流程及机制设计，并建立统一指挥与调度体系，保证各区域应急资源、信息之 间的统筹调配。

4.提高城市管理决策系统效率。 随着城市化的快速发展，城市运行系统日趋复杂，各种活动频率增加，对城市管理决策的要 求进一步提升，决策时需要兼顾社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、商业、金融 、交通、邮电通讯等各部门子系统之间的协调一致，［12］因此，城市管理决策需要 运用系统 原理，突出决策的针对性、优化性和统筹性，通过对城市管理目标、任务、方式方法、手段 、资源、软硬件条件等各组成要素和大量信息进行系统地归纳分析，经过可行性研究、咨询 、论证及必要的听证过程，促使管理有序化、决策科学化。

5.探索建立新型高效城市委托管理模式。 探索建立新型的政府城市管理委托化模式，大力吸引民间资本参与公用事业投资，鼓励多种 合作形式的试验，在城市基础设施和公用事业的不同领域、不同环节引入多样化的竞争方式 和投资主体。城市委托管理模式，就是在保持公用事业所有权公有的前提下，政府公用事业 管理部门依照法定程序，通过市场竞争从公开市场选择企业，按照双方签订的契约对城市基 础设施、公用事业进行建设和管理，形成严格意义上的委托合作关系，选择的企业性质可以 是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业，在经营管理过程中接受政府部门和市民 监督。［13］这种委托管理模式不仅能够提高管理效率，发挥市场主体的专业优势 ，提高管 理和技术水平，改善服务质量，还能有效预防政府直接承担管理事务过程中存在的低效与腐 败，越来越成为城市管理的主要运行模式。

主要参考文献：

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IDPM Public Policy and Management, University of Manchester, 1999.

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［9］胥 静．信息化时代城市管理新模式的构建――“数字城管”［D］.苏州大学，2008 .

［10］郝 毛，诸大建．基于三元治理结构的现代化城市管理［J］.城市管理，2005(3)．

［11］《上海加强现代化城市管理行动纲要》课题组，2010年上海城市管理行动纲 要［J］.城市管理，2003(4)．

公共管理体系篇（4）

一、培育公共部门绩效管理的生态环境

与企业绩效管理正在蓬勃开展的良好势头形成鲜明对比的是，中国公共部门的绩效管理至今在很大程度上还停留在大学的课堂中，盘旋在专家学者的脑海里，或偶尔挂在某些政府部门领导者的口头上。中国公共部门推行绩效管理之所以举步维艰，其中一个重要原因是还没有形成一个有利于公共部门和公共组织机构实施绩效管理的社会生态环境。

公共部门绩效管理是公共管理的一个非常重要的组成部分。它植根于发育良好的公共管理的土壤之中，也植根于社会这一更大的土壤之中。公共部门绩效管理只能在一定的生态环境下才能孕育、发展。犹如一棵树，必须从合适的土壤中自然地生长出来，而不能凭借行政和政治的力量，从外面强行地、人为地“制造出来”，也不能任意地拔苗助长。

从西方一些比较早就实行政府部门绩效管理的国家来考察，无论是英国，还是美国，之所以在上世纪70年代就推行公共部门的绩效管理，其重要的基础是政府实行治道变革，努力向企业学习管理，并充分利用市场的力量来提升提供公共物品和公共服务的效率和效益。当时的这些西方国家已经在企业中普遍实施了绩效管理，在企业的人力资源管理中，也建立了以绩效为中心的考评、激励、培训制度，从而在全社会形成了以绩效评价企业和领导者及员工的规则、惯例和传统。这种私域中牢固的以客观、真实的绩效为标准议事评人的做法一旦推广运用到公共部门，就能见到实效。

如果一个社会在管理中仍然通行着以资历、以当权者关系的亲疏、以某些摆不上台面的潜规则做为选人议事的准则、规矩和惯例，那么，公共部门的绩效管理就不可能在脱离整个社会体系的情况下孤立地进行。即使有些政府部门的领导者想凭借自己的威信和胆略作一些突破性的尝试，也会感到孤军奋战，坚持不下去。因此，培育、倡导企业的绩效管理，努力在全社会形成良好绩效评价习惯乃是促成公共部门开展绩效管理的重要社会条件。

同时，一个国家、一个地区要推行公共部门的绩效管理，这决不是某些管理者或学者心血来潮就能鼓动起来的，也不能象搞运动那样通过普遍动员就能推广开来。在这一点上，认真考察英美两国和其它发达国家政府推行绩效管理的历程是有好处的。英国直至20世纪70年代末撒切尔夫人上台担任首相后才开始推行包括公共部门绩效管理在内的政府管理改革。从1979年至1992年，其间进行了“私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制”等7个“主题”的行政改革，［1］正是在这一连串的改革之中，才确立起英国公共部门的绩效管理制度。美国的公共部门绩效管理也是在经过20世纪70年代末到1992年的近15年的持续行政改革的基础上，到1993年克林顿上台，才结出了丰硕的成果。1978年美国制定了《文官改革法》，表明新一轮政府改革启动；到1993年《政府绩效和结果法》的颁布，表明公共部门绩效管理走向规范化、法制化。［2］中国公共部门绩效管理要能够健康发展，并迎头赶上国外先行国家的水平，现在就需要认真总结20多年以来公共行政改革的得失成败，抓住政府深化改革的机遇，特别注重加强公共部门在提供公共物品和公共服务中的全面质量管理，大力推进政务电子化，才能为公共部门绩效管理的发展提供条件。［3］

公共部门绩效管理的主体是政府的各个组织机构。因此，要让公共部门的绩效管理自然地成长起来，就必须强化政府自身治理模式的转换。从西方国家政府治理模式的转换来看，原先的统治型政府运行模式向多个新模式发展。盖.彼得斯提出了4种未来政府治理模式即市场式、参与式、弹性式、解制式。［4］从中国改革开放和政府改革的实际过程分析，政府治理模式在超越统治型以后，经历了一种半统治型与半经营型的混合模式。目前大家比较认可的今后需要构建的政府治理模式是服务型政府。这种政府治理模式把“以人为本”作为基本价值取向，以责任性、回应性、公平性、节约性、高效性、廉洁性为基本特征。因此，公共部门绩效管理的推行与实施必须和服务型政府的构建紧密地联系起来。

二、确立公共部门绩效管理的目标取向

任何绩效管理都有确定的目标取向，即管理主体必须预先要清楚地知道实行绩效管理究竟要达到什么目的。这种目标取向一般可分为两个层面：一个层面是持续的、长久的目标，另一个层面是阶段性的具体的目标。前者是保证绩效管理的稳定性，后者是保证绩效管理的权变性。

就公共部门而言，其绩效管理的持续的、长久的目标取向则是“3E＋2”。这里的“3E”分别是Economy（经济）、Efficiency（效率）和Effect（效益）。“2”指的是还需要加上公平性和回应性。这表明，一方面，政府部门在向全社会提供公共物品和公共服务时要追求经济、效率和效益，这一点与营利性企业的绩效目标并无多大差别。另一方面，政府不是企业，政府的绩效管理也不是企业的绩效管理，在满足3E的同时，作为政府部门还需要将提供公共物品和公共服务的公平性与回应性作为基本前提。［5］在公共部门绩效管理的目标取向中还应当包括阶段性的具体的目标。因为政府在不同时期会为了特定的发展战略和社会治理任务而提供特殊质量的公共物品和公共服务，如果没有或忽视公共部门绩效管理中具体历史阶段上的具体目标，这种绩效管理就会出现下列两种不能令人满意的状态：或者停留在抽象的理论上，可说的多能真正去做的少；或者盲目地从国外“拿来”，从而失去本土化和时代感。

正因为如此，在中国社会转型、体制转轨和制度建设发展到目前这一特殊的历史时期或特殊的历史机遇期时，在公共部门中推行和开展绩效管理就必须考虑将“3E＋2”作为持续、长久的目标。在当前特别要强调公共部门在提供公共产品和公共服务上的公平性和适合公众需求的回应性。同时，要把绩效管理与当前执政党和政府提出的带有全局性的发展战略和特殊治理任务有机结合起来，将提供公共物品和公共服务的经济性、效率性、效益性、公平性、回应性一步一步地落实到构建和谐社会与节约型社会上来。每个层次的政府部门都必须围绕建设和谐社会和节约型社会来确定绩效战略、制定绩效计划、实施绩效型领导、进行绩效考评、开展基于绩效的培训与激励。

三、完善公共部门绩效管理的配套体系

公共部门的绩效管理除了上面所论述的必须在一个合适的土壤即良好的生态环境中才能孕育、发展外，还需要有一个与实际的绩效管理相辅相成的支撑体系。这里所讲的支撑体系特指有利于政府部门开展绩效管理的配套管理系统。在这一特定的支撑体系中，至少应包含下列方面：

首先，需要建立一个规范的、合法的、真实的统计数据系统。由于长期计划体制的影响，缺乏科学合理的统计法规，统计的口径、指标也不能与国际接轨。改革开放后这种局面并没有得到彻底的改变，虽然也相继出台了相关的法规，但是在相当长时间中由于实行以GDP增长速度为主要标准甚至是唯一标准的所谓政绩考核体系，其结果是，一些地方政府或者是迫于上级的压力，或者是为了职位升迁，遵循着的是“数字出官、官出数字”的潜规则，虚报绩效、夸大成绩。有些地方政府则相反，害怕鞭打快牛，故意瞒报、少报，这些都导致统计数据的不严肃、不准确。一旦正式的统计数据是不真实的，公共部门的绩效管理就失去了基础。

其次，应当逐步导入基于绩效的公共预算体系。公共部门的运行资金，即用于提供公共物品和公共服务的经费，以及部门内部的管理费用，从原则上讲都来源于国家主要是通过税收和发行一定量的国债所构成的公共财政。但是从公共财政要转变为公共部门可以支配的费用，又必须通过公共权力机构，依据一定的规则并经过一定程序形成公共预算这一重要环节。在计划经济体制下，我国各级政府的费用都是通过行政的渠道下拨的，不存在严格意义上的预算。改革开放后，我国的预算体制开始走向规范化和法制化。目前各级人大都普遍实行了零基预算，相对过去靠主管领导批条子，政府花钱没章法而言，这无疑是一大进步。但是，从市场经济发展比较早、预算也比较严格的国家来考察，它们已经普遍建立基于绩效的预算体制，而且国会最为重要的职能和权力表现就是讨论、审定和通过政府预算方案，从而确保公共部门从经费来源上就纳入绩效管理体系。因此，要加强各级人大对政府预算审定和监督，努力构建完善的基于绩效的公共预算体系，从而为公共部门绩效管理提供基础。

第三，要尽快建立包括国家审计、社会审计、内部审计和IT审计在内的绩效审计体系。公共部门绩效管理与审计是分不开的。审计为公共部门绩效管理提供制度和技术保障，而公共部门的绩效管理又为审计系统顺利开展工作创造条件。从我国现行的实践来看，目前的审计体制中主要包括国家审计、内部审计和社会审计，国家审计是专门负责对国家机关、国有企业、事业单位的项目经费、预算开支等方面进行的审计；内部审计是专门对除国有企业外的其它各类企业进行的审计；社会审计指的是通过社会中介机构进行的审计。近年来，国外立足于信息和计算机技术，建立了一套体系，用以审查一个机构或一个企业的经费获得和使用有没有纳入法定的监控系统，这种依靠新的技术手段的审计被称为IT审计。前两年，我国国家审计加大执法，对重大项目和一些国家机关、国有企业、事业单位的审计结果进行客观的分析、公布于众，在社会上引起强烈反响，刮起了令人振奋的审计风暴。但是，我国审计要走的路还很长，要构建完整的审计体系，并充分运用新的技术，把审计的重心转向绩效审计还需要下大功夫。

当然，公共部门绩效管理发育、发展与支撑它的社会体系之间是一种互动关系，并不能等到支撑的社会体系完备了，我们才去实行公共部门的绩效管理。在实践中，两者应互助互长。

四、构建公共部门绩效管理的自身体系

公共部门的绩效管理本身也是一个体系。完备的、动态的、权变的公共部门绩效管理是系统和过程的统一。从系统的角度来思考公共部门绩效管理，它包含一系列管理要素及其相互间的关系，其中较为重要的管理要素有绩效战略，个人及其团队和组织的绩效计划，绩效领导，绩效考评，绩效申诉，绩效激励，绩效培训等。这些管理要素的功能都由整体管理的目标取向来规定，通过每个要素的作用，形成管理的合力。

绩效管理的各个要素之间通过相互制约、相互作用，产生出绩效管理过程。对于公共部门和组织机构来说，这一管理过程的基础不是个体，而是组织群体。公共部门虽然也是由个体结合而成的，但是由于其物质的来源是公共财政，其赖以管理的权力是公共的，其运行的主要内容是提供公共物品和公共服务，因此，合作可能更为重要。公共部门中的个体由于工作的稳定性、规范性和薪资报酬差距不宜过大且多实行相对固定的结构性工资制，因而个体的作用在公共部门管理中不应成为基础。相反，团队才是公共部门内部和外部管理的基础。正因为如此，公共部门绩效管理的基础不是个体，而是一个部门、一个机构。

但是，即使公共部门的管理是以整体出现的，实际管理中的行为却是发生在每个具体的公职人员身上，而且在公共部门工作的人员具有双重性，他或她在执行公务时，具有裁量权，从而带有了个体性。因此，公共部门的绩效管理必须依据三个层次来考虑。作为最底层的，也是微观的层次是对政府部门公职人员个体的绩效管理。目前企业界的绩效管理，大多集中在对个体绩效加以考核的管理层面上。我国原先的干部考核也是以个体考核为主。

公共部门绩效管理的第二个层面应当是对团队或群体的绩效活动加以管理。这是公共部门绩效管理的重要方面，也是绩效管理的中观层面。仅有个体的绩效管理，会让人们专注于个体的发展，而个体的发展必须在一定的群体中即在一定的团队中才能实现。真正的绩效管理应当提倡和引导个体与群体结合起来。由于公共部门工作的配合性比较重要，因此，公共部门的绩效管理应当将重点放在团队绩效的管理上。

公共部门绩效管理的第三个层面是作为整个部门的组织绩效管理。这一层次的管理不仅是以个体的绩效管理、团队的绩效管理为基础，更重要的是它具有超过个体绩效和团体绩效累加之和的特殊绩效。也许个体的绩效和团体的绩效只是组织绩效的不可缺少的前提，但是，组织绩效则是宏观管理的结果。公共部门绩效管理中的组织层面的即宏观层面的绩效管理又和其它更低级政府的最高层面的绩效管理耦合起来，形成整个政府系统的网络式的绩效管理体系。

在对这三个层面的绩效管理加以思考和协调时，决不能简单地把在某个层面上的绩效状况作为一个定量延伸到另一个管理层面上，比如把一个人在个体层面上的绩效状况简单地延伸到他在团队中的绩效状况。事实上，人们在个体状态时的行为表现和产生的实际效果与他进入一个团队以后的行为表现和产生在的实际效果常常是不一样的。在分层次的管理中，管理者需要的是细心和具体分析。美国有位学者在谈到处理政治比较的不同层次时，曾经给予人们方法上的指导。他认为遇到这种情况应“耐心地连结不同的单元，建立个人与其他个人之间、个人与初级团体、初级团体与次级团体、次级团体与次级团体、次级团体与组织、组织与组织等单元间交互关系的锁链”。这种耐心的，不是简单延伸而是层层衔接式的管理对于处理公共部门中不同层次的绩效管理是有启发作用的。［6］

［参考文献］

［1］P.ThomposonPublicSectorManagementinaPeriodofRadicalChange:1979-1992［A］inN.Flynn,(ed.)ChangeintheCivilService［C］London:CIPFA,199433-38

［2］罗纳德·桑德斯美国的公务员队伍：是改革还是转型［A］国家行政学院国际合作交流部编译西方国家行政改革述评［C］国家行政学院出版社，1998259

［3］考研会编政府绩效评估［M］红蚂蚁图书有限公司，20047

公共管理体系篇（5）

一、我国公共卫生应急管理体系中存在的不足

随着中国社会不断地发展变化，城市化进程加快，合作医疗制度在各省市地区之间发展不均衡，各区域的防疫体制在社会环境的不断变化下逐渐落伍，我国公共卫生应急管理体系中的不足逐渐显露出来。

(一)在公共卫生领域的资金投入较小。由于各区域都在尽力加强经济建设，在公共卫生领域的资金投入相对不足，缺乏必要的公共卫生设施更新维护。因此对于公共卫生应急的反应较为迟钝，不能迅速采取措施，加强防范。《世界卫生报告》显示，我国的公共卫生状况相对其他国家较为落后，卫生资源少，医疗和防疫水平低，不能满足广大人民群众对公共卫生的需求[1]。

(二)公共卫生信息渠道不通。关于我国公共卫生信息系统的建设十分不足，不仅各基层公共卫生单位的重点防预疾病统查工作无法落实到位，而且信息流通不畅，重要的公共卫生资源信息具有封闭性，没有建立起适当的信息网络。

(三)专业人才的缺乏。由于对于公共卫生应急管理相当长时间的不重视，我国并没有尽早设立相关专业的人才培训机制。在面对公共卫生突发事件时，专业人才的缺乏，致使不能及时采取有效措施，事件很容易扩大。

(四)体系制度不健全。我国的公共卫生工作往往由多个部门分开管理，没有完善健全的体系制度。各部门对于自身职责范围以外的工作无法监管，资源信息整合不及时，在实际的工作中不能发挥好各部门之间的协调和统筹作用。缺少有力的管理体系和监察制度，没有基本的统筹系统，使各部门在面对公共卫生突发状况时十分被动，不能及时调动资源采取措施。

二、构建公共卫生应急管理体系的措施

(一)提升公共卫生应急管理的基本理念。在公共卫生突发事件应急管理体系中，预防为主是其基本理念。需要加强在日常生活中对于公共卫生的标准和要求，尽量避免大规模公共卫生突发事件的产生，并减小突发事件可能带来的严重后果，保障人民群众的生命健康。

(二)增加对公共卫生领域的资金投入。增加对公共卫生安全领域的重视，需要在一定程度上增加对其资金的投入。通过加强在人民群众中的宣传以及对于公共卫生知识的普及，加强个人对于公共卫生的重视，使群众在生活中时刻注意公共卫生的要求，降低突发事件的发生率。此外，增添必要的公共卫生设施，可以加强对于公共卫生突发事件的反应速度，及时采取有效措施。

(三)培养专业化人才。对于公共卫生领域专业人才的需

求，可以通过增加专业人才的培养力度、设置相关培训机制、增加对公共卫生人才需要的宣传等方式来实现。在对公共卫生领域专业人才的培养过程中，需要使理论与实践相结合，让学到的知识能够应用于实际的问题当中，增加实践方面的训练，学习国外先进的教育模式。同时，要及时对相关知识进行系统的更新，重视专业化人员职业素养的培养，强调创新能力以及对不可预见突发事件的反应能力。

(四)健全公共卫生领域体系制度。公共卫生领域体系制度的建立对于预防和应对公共卫生突发事件十分重要，它可以确保日常情况下对公共卫生防预工作的开展，在突发事件产生时，可以起到及时调动各项资源，确保全力应对的作用。健全公共卫生领域体系制度，首先要建立起流畅的信息通道，使各地区的公共卫生信息随时流通，并实现对各区域公共卫生信息的统筹安排;更重要的是，要确立起系统的监察制度，对于日常的防预进行及时监察，杜绝突发事件产生，并对各区域突发公共卫生事件应急能力进行定期的评审，采用德尔菲法进行专业评价，督促各区域的公共卫生事件应急能力迅速提升。

公共管理体系篇（6）

1.职能分散

首先是不同部门管理不同的灾害，目前我国涉及灾害管理的部门多达十几个，农业部门管理农作物病虫害，林业部门管理森林防火，水利部门管理抗旱防汛，气象部门管理雷电灾害，地震部门管理地震灾害，国土资源部门管理地质灾害，安全生产部门管理矿山灾害，环保部门管理环境污染灾害，公安部门管理消防安全和交通事故处理，卫生部门管理突发性公共卫生事件处置等。这样，在发生一种灾害时，整个管理工作往往被分割了，缺乏一个主导单位把每个阶段的工作统起来。

2.职能缺位

由于目前灾害管理的重点是自然灾害，而对突发性公共卫生事件、恐怖袭击、城市灾害（大面积停电、交通瘫痪）、工业事故灾害（核泄漏、化学污染）等人为灾害的管理职能不到位，特别是灾后的救助缺位，使不少受害者无法得到及时救助。同时，在对受灾者的救助中，重物资帮助，轻心理慰藉也是一个普遍的现象。有些地方根本没有开展对受害者的社会心理干预工作。

3.各自为政

首先表现为各涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统， 这些系统又往往自成体系，难以资源共享。水利、公共、地震等部门还建立了各自的专业紧急救援队伍，但相互之间也缺乏必要的合作。由此造成了资源浪费，导致行政成本增加，加大了协调的难度。国家应采取强有力的措施，从根本上、制度上来应对公共安全挑战。与公共安全面临的巨大挑战相比，我们迄今为止的应对措施仅仅局限于部门或者地区性、行业性，缺乏全局的战略意义的宏观设计和考虑；应对方式仍然是传统的、行政式的陈旧办法，科学技术的支撑显得软弱无力；应对时间仍然是“救火式”的事后诸葛，缺乏预见性的事故前的监控措施；应对意识仍然是“被动挨打”，恐慌无着落的心理，缺乏主动、科学的防范策略等。

4.现行的法律相对滞后

一个国家完善的法律制度，应当涵盖社会生活的各个方面。公共卫生是其中的重要部分。可以肯定，2003 年的非典不是侵袭人类的最后一个杀手。今后，潘多拉的盒子还会有恶魔逸出，杀伤力可能超过非典。所以，把公共卫生安全保障纳入法治轨道已是当务之急，需用完备的法律制度，为公众的生命健康筑起一道抵抗恶魔怪兽的安全绿篱。由于没有关于公共卫生安全应急方面的行政法规（地方法规），当面对非典的空袭，本来最复杂、最细致、最讲求操作性的政府各部门一系列的具体行政行为，只得依靠临时号令而展开。由于临时性号令制定紧迫，难免相互之间出现失调，个别之处还存有悖于法律的尴尬。由此可以看出，目前我国的危机管理缺乏立法保障，综合协调部门没有明确的法律地位。危机发生后，成立的临时性指挥协调系统主要依靠的是行政协调而不是法律机制，是领导权威而不是制度保障。这种缺乏法律支持的行政协调，在面临大规模突发性事件时，其地位和处境就十分尴尬。这就是为什么稍有危机就必须有领导亲临一线的根源，特别需要强调危机处理不是光有法律就可以了，依法行政也是政府在危机应急处理中的一个重要问题。危机状态下的公民合法权益往往会被突发性应急举措所侵害，一旦处置失当，就可能为进一步放大危机埋下新的隐患。因此，完备的法规和规章是依法行政的重要前提，只有依法行政，才能使行政行为高效有序。

二、加强公共安全体系建设的战略措施

1.建立并完善公共安全管理体系

一是本着突出紧急救助，健全救灾应急机制的原则，在整合民政部救灾救济司、国家抗旱防汛指挥部、公安部消防管理局和国家地震局行政职能的基础上，组建国家紧急事务管理署，统一管理自然灾害、人为灾害的紧急救援救济工作，建立有中国特色的民防体系，增强政府应对突发危机事件、确保社会稳定的能力。国家紧急事务管理署应是一支拥有专门技能和装备的行动力量，其职能除了实施紧急救援和救助外，还应承担防灾、减灾、救灾的相关研究、培训和国际交流与合作事宜。二是本着平战结合、节约资源、快速反应的原则，以现行的国防动员体制为依托，将国家为应对战争而建立的国防动员体制与公共安全危机应急体制合二为一，构建综合性的国家公共安全应急体制。这种体制应具备平战结合的特点和应战、应急的双重功能，既能在战时进行战争动员，又能在平时进行抢险救灾，处理公共安全危机。构建这种机制，可避免机构的重复建设和国家行政资源的浪费，也有利于提高处理危机的反应速度。目前，应急应战合二而一的世界各国的普遍做法，比如美国的联邦紧急事务管理署，其前身就是国防动员局，在“9・11”事件发生后，该机构发挥了国家应急中心的重大作用。三是本着整合资源，统一管理的原则，进一步扩大公共安全管理机构的职能范围，组建国家公共安全管理和救济部，全面管理各类自然灾害和人为灾害的防灾、减灾、备灾、紧急响应和救援以及灾后恢复重建工作。公共安全管理体制的构建关系到防灾、减灾、救灾工作的成败，是一项涉及经济社会发展的系统工程，也是一项必须提前谋划、迟早实施、重点发展的减灾工程。在未来的公共安全管理中，谁重视了公共安全体制的建设，谁就会在同灾害的生死搏斗中赢得主动权。

2.建立健全应急工作体制、机制与法律和制度

公共管理体系篇（7）

一、城镇化的内涵及其进展情况

城镇化，是农村人口不断向城市转移，这种转移的过程既包括生活空间的转移，也包括农村人口不断融入现代产业体系的过程。城镇化的进程通常包括以下方面：第一，城镇化的进程伴随着农村人口不断向城镇转移，从而造成城市人口总量的增长以及农村人口的减少；第二，在农村人口城镇化的过程中，为产业发展提供了丰富劳动力资源；第三，城镇化的过程在形式上表现为农村人口生活空间的变化，但是从更本质的层面体现为农民生活方式、城市文明等内在价值体系的深度融合。根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等一系列重大决策的意见，我国启动了新一轮城镇化建设进程。据统计，1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。根据国家发改委等相关部门预测，2018年中国城镇常住人口将达到8.1亿人，2020年中国城镇化率将达到63.4%，“十三五”期间城镇化持续发展的态势将会进一步深化。

二、我国城镇化进程引致的社会公共管理问题分析

1.城市综合管理服务问题。在农村人口城镇化的过程中，农村人口大量融入城市，导致城市的生活空间更加拥挤。特别是在一些城市空间无序开发的背景下，城市人口的集聚程度更高，进而导致交通拥堵、城市生活垃圾处理能力不足、城市健身等公共服务资源的人均供给量降低、城市污染加剧等现实问题，导致城市人口的城市生活满意度降低。因此，急需根据城市资源承载力的现状提高城市综合服务能力。2.农村人力资源开发问题。在农村人口城镇化的过程中，为产业发展提供了丰富劳动力资源，但是由于农民工普遍存在受教育程度较低等现实问题，导致农民工一方面存在显著的就业难题，另一方面农民工仅能从事简单劳动，农村人口城镇化进程中的人口红利难以形成经济发展的驱动力。因此，急需加强城镇化进程中的农村人口人力资源开发工作，积极构建农村人口人力资源开发的组织体系和实施体系建设。3.农村人口医疗保障问题。在农村人口城镇化的过程中，对医疗保障问题提出了诸多新的需求。一方面，随着人口总量的增加，对妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务的数量和质量提出了新的需求；另一方面，随着人口总量的增加，也构成了对城镇化进程中农村人口的医疗保障支出的压力。因此，社会医疗保障体系应积极吸纳农村人口参保资金。同时，应加大社会医疗保险资金的运作和增值，从而保证城镇化进程中社会医疗保障收入能够有效满足医疗支出的需求。4.农民子女教育和住房问题。在农村人口城镇化的过程中，农民工子女的教育问题以及农民的住房问题也是急需完善的政府公共管理能力短板：在农民工子女的教育问题方面，农民工子女同样具有平等的受教育的权利，这就对初等教育、中等教育等各层次教育主体的数量以及不同学籍之间的转换提出了新的需求；在农民的住房问题方面，由于农民普遍缺乏城市住房的购置能力，这就需要政府积极创新公共住房制度，满足城镇化进程中农民的住房需求。

三、我国城镇化进程的社会公共管理主体分析

2013年，党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”全会进一步指出：“有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。”在上述思想的指导下，我国城镇化进程中的公共服务主体体系应建立以政府为主体的主体体系结构，其必要性体现在以下方面：1.政府是城镇化进程的责任主体。新型城镇化的核心是人的城镇化，人的城镇化的背后不仅在地理位置上要从农村或者其他区域即小的村镇来到城市，更重要的是它要能够和这个城市获得同等、均等的公共配套服务，或者是一种同等的市民待遇。政府作为整个城镇化进程当中一个推动的主体，如果政府自身不做自我的改造，也很难改造这个城市。这就要求政府的角色从过去的公共管制、公共管理，向未来的公共服务体系建设转变，就是从传统的管理到新型的服务。2.公共管理是政府的重要职能。从政府职能的角度分析，社会公共管理服务职能是政府除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能，主要表现为调节社会分配和组织社会保障的职能、保护生态环境和自然资源的职能、促进社会化服务体系建立的职能、提高人口质量的职能等方面。城镇化的过程中带来城市综合管理服务问题、农村人力资源开发问题、农村人口医疗保障问题以及农民子女教育和住房问题等主体上均属于社会公共管理服务职能的范畴。因此，政府应发挥主体功能。3.公共物品私人供给非高效率。从经济学的角度分析，公共物品的私人供给存在显著的非效率性，而采用政府供给的形式是提高公共物品供给和配置效率的有效途径。在城镇化进程中形成的对于教育资源、医疗资源以及城市交通、城市健身等公共服务资源具有典型的公共物品的属性，完全的市场化主体缺乏积极参与和提供上述公共物品的市场激励。因此，为了有效满足城镇化进程中对公共物品的需求，应由政府履行或者建立政府主导下的多主体共同参与机制。

四、我国城镇化进程中的公共管理体系建设对策

我国城镇化进程中的公共管理体系建设，应建立政府主导下的多主体共同参与体系，完善农村城镇化人口基本生活保障体系，推动人力资本开发与产业发展协同体系，建立人口融合与文化融合的相互支持体系。1.建立政府主导下的多主体共同参与体系。首先，从城镇化的推动主体、政府职能以及公共物品的私人供给等角度分析，政府必须在城镇化进程的公共管理体系中居于主导地位。但是，受到政府财政资源有限性的制约，在涉及城市交通、城市健身、公共住房等公共物品的供给领域，政府难以提供与城镇化进程中形成的公共管理需求相符的公共物品。因此，政府应发挥主导和引导功能，积极吸引社会资本参与城镇化建设进程的公共管理体系建设。例如，政府发起设立城镇化建设引导基金，采用PPP模式进行项目建设等，都是建立政府主导下的多主体共同参与机制的有效措施。2.完善农村城镇化人口基本生活保障体系。完善农村城镇化人口基本生活保障体系，是保障城镇化进程的基础，也是在城镇化的过程中保障社会稳定的重要制度基础：在教育领域，可以采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利；在住房领域，可以采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件；在医疗和社会保障领域，应完善职工基本养老保险制度，鼓励农民工积极参保、连续参保，将农民工纳入城镇职工基本医疗保险。3.推动人力资本开发与产业发展协同体系建设。随着我国城镇化进程的不断深入，为我国产业结构调整以及产业机构的优化升级提供了巨大的劳动力成本红利。但是，我们也应该认识到，由于受教育程度普遍较低，在城镇化的进程中必须坚持人力资本开发与产业发展协同体系的基本原则：在人力资本开发方面，建立政府、教育机构、企业等多主体共同参与的农民工教育和再培训机制，提高农村城镇化人口的岗位胜任力；在产业发展协同体系方面，根据农村城镇化人口的数量等实际情况，适当引导和鼓励劳动密集型产业的发展，解决农村人口的就业问题。4.建立人口融合与文化融合的相互支持体系。城镇化的过程在形式上体现为农村人口生活空间的变化，本质在于通过文化的融合实现农村城镇化人口生活方式、文明意识等精神层面的城镇化。因此，应建立人口融合与文化融合的相互支持体系：一方面，应加大社会文化硬件设置的投入力度，丰富人民文化活动形式；另一方面，发掘城市文化资源，强化文化传承创新，促进传统文化与现代文化、本土文化与外来文化交融，形成多元开放的现代城市文化。

五、结语

随着我国城镇化进程的不断深化，城镇化的过程中带来城市综合管理服务问题、农村人力资源开发问题、农村人口医疗保障问题以及农民子女教育和住房问题等一系列需要补足的政府公共管理能力短板。我国城镇化进程中的公共管理体系建设，应建立政府主导下的多主体共同参与体系，完善农村城镇化人口基本生活保障体系，推动人力资本开发与产业发展协同体系，建立人口融合与文化融合的相互支持体系。

参考文献：

[1]李忠东.新农村建设中农村公共服务部门人力资源开发研究[J].安徽农业科学，2011，(39)：625-627.

[2]孙巧丽.社会主义新农村建设视野下的农村人力资源开发[J].鲁东大学学报：哲学•社会科学版，2008，(2)：72-74.

公共管理体系篇（8）

一、民办高校建立公共管理专业人才培训体系中存在的问题

民办高校建立公共管理专业人才培训体系是为国家培养管理型人才的需要，是促进社会发展、国家繁荣、企业发展的需要，可以为国家和社会培养出符合他们需求的专业公共管理人才。民办高校在建立公共管理专业人才培训体系时需要根据社会的需要、学生的实际情况以及学生的需求来设立正确的人才培养目标、培养计划和培养模式，从而提高人才培养效率。但是受我国传统教育理念和教育方式的影响，我国的人才培养体系方案较为落后和单一，不能满足现代公共管理专业人才培养的需求，在人才培养的过程中，过于对大学生进行公共管理相关理论方面的教育，缺乏对大学生进行管理实践方面的教学，而且在课程设置方面也存在很大的不足，最后导致学生专业管理水平不高，不能灵活运用所学的知识进行有效的管理工作。

二、民办高校构建公共管理人才培养体系的有效措施

虽然我国大多数的高校都开设了公共管理专业课程，但是在教学理念和教学方法上还存在很多的问题，学校大多重视对专业理论基础的教学，忽略了对学生实践能力的培养，而且在教学方式上，大多采用“填鸭式”的教学方法，教学方式比较单一、落后，导致学生学习起来枯燥乏味，没有学习动力，也无法得到应有的教学效果。因此民办高校可以采取以下对策来构建公共管理人才培养体系，为国家培养出符合国家需求的专业公共管理人才。

（一）构建丰富的公共管理知识体系

随着社会经济的不断发展，国家对公共管理应用型人才的要求也在不断提高，不仅要求该专业的大学生具备专业的理论知识，同时也要求学生具备其他多方面的技能，例如管理专业的基本技能、管理人员的综合素质、协调发展等能力，除了掌握公共管理专业的相关理论知识和技能之外，还需要掌握其他相关领域方面的知识和技能，例如环保专业、社会保障专业以及文化教育专业等，对这些领域的相关内容进行了解，从而掌握丰富的知识和技能，培养出综合性的应用型人才。除了对学生进行相关理论知识和技能的教育外，还需要加强对学生进行综合素质的培养，提高学生的综合素质水平，高校可以开展一些实践活动，提高学生的实践能力。

（二）采取各种方式对学生进行实践教学

公共管理专业人才培养体系构建中，不仅需要设置相关的理论课程，还需要根据需要设置相关的实践课程，通过对实践课程的设置，不断提高大学生对理论知识的应用水平，提高大学生的实践能力。首先在公共管理课堂教学环节中，应该全程渗透实践教学，老师在将理论知识的同时可以进行相关的实践教学，给学生讲解一些管理实践中遇到的问题，让学生进行讨论，从而提高学生对实际公共管理工作的了解。其次民办高校需要在校园中建立模拟实践实验室和实习基地，在里面增加相关的公共管理实验器械，让学生进行练习，提高学生的实际操作能力。例如开设政务处理模拟实验、人力资源管理模拟实验等，通过这些模拟实验，可以让学生可以随时的进行学生和工作人员的角色转换，不断提高学生的实践能力。除此之外，民办高校也可以在学生社团以及学生刊物等基础上构建公共管理人才培养的第二课堂，积极引导学生参与各项实践活动。将学校中的各大团体活动、学生赛事等实践活动与公共管理课程相结合，使学生在具体的实践中不断强化自己的专业知识和技能，提高自己的实践能力。通过这样的实践锻炼，学生在走出学校、走入社会时就可以很快的适应工作需求，提高自己的工作能力。

（三）培养学生分析问题、解决问题的能力

公共管理体系篇（9）

作为高校的重要专业，公共管理专业肩负着培养高素质人才的责任，在新形势下，我国高校创新创业教育需要不断走向正规化和体系化，不断挖掘公共管理专业学生的潜能，在教学过程中构建学生的能力体系，让学生通过专业学习不断提高创业能力。这既是高校公共管理专业的发展目标，也是新时期社会对于高校人才教育的要求。

1创新创业教育的内涵

创新创业教育是一个综合性的教育目标，是创新教育、创业教育以及专业教育的融合。创新创业教育强调通过教学方法的交融，让学生能够在学习中提高实践能力，并形成清晰的自我认识、挖掘自身潜力，形成创新和创业精神。通过推进创新创业教育，较传统高校教育来说，培养出的人才更优秀，而且不仅能够让学生具备一定的专业能力，也能提高学生的综合素养。创新创业教育要求教师将创新创业理念渗透教学的各个环节，让学生能够在学习的过程中形成自发的创新意识以及创业能力，激发学生的主观能动性。

2公共管理专业加强创新创业教育的重要性

随着信息时代的飞速发展，各行各业都急需高素质、全面发展的专业人才引领行业发展，因此高校需要培养大量的创新型引用人才才能满足社会的人才需求。公共管理专业是一门应用性很强的专业，开展教学应当立足当下，而不是教授给学生脱产的内容。近几年，大学生就业环境愈发严峻，公共管理专业需要在认知环境的基础上，采取适当的措施调整教学方向，为学生发展提供良好机遇。国家为创业提供了很多优惠政策，高校通过开展创新创业教育能够进一步改进教育理念和教学模式，构建符合时展的教育体系，培养出应用型、动手能力强的管理人才。

3公共管理专业创新创业课程体系构建的目标

3.1提升学生的创业意识

创业意识是一种从内心深处对于创业的认同和渴望，这种认同也可以转变为创新和创业的举动。通过开展创新创业课程，可以让学生认识到创业的价值以及作用，帮助学生构建正确的创业理想和目标，让学生能够将创业意识融入日常的专业学习中。

3.2挖掘学生的个性特点

创业和创新活动需要个体具有较为成熟的人格和社会认识，从而才能正确处理创业过程中的困难和障碍，所以构建创新创业课程也应当注重培养学生的心理素质和适应社会的能力，让学生能够在学习课程的过程中培养创造力和想象力，为未来顺利进行创新创业提供重要保证。

3.3构建学生的知识结构体系

对于公共管理专业的学生来说，本身需要具有广阔的知识面和完善的认知体系。管理学涉及社会学、政治学、心理学和伦理学等多个学科领域，需要学习的内容很多，在掌握这些领域知识的基础上构建创业创新课程能够扎实学生的学习基础。创新创业课程也需要完备的知识结构，包括基础创业理论、投资与风险、营销策划以及财务管理等内容，这些与创业创新相关的知识能够帮助学生提高知识储备，以应对管理工作中可能出现的种种问题。

4公共管理专业创新创业课程体系存在的不足

4.1课程普及率低

目前，并非所有高校的公共管理专业都开设了创新创业课程，这门课程仍然属于经营教育的范畴，还未进行普及。一些高校的公共管理专业虽然开设了创业的相关机构以及课程，但是并非针对所有学生开放，只有一些成绩优异的学生才能参加创业活动或者比赛，成绩一般的学生接受创新创业环境影响的机会非常有限。在这样的条件影响下，大部分学生没有接受创新创业教育的机会，进而不利于提高学生的创新能力。

4.2与公共管理专业课程脱轨

由于创新创业课程对于高校来说仍然是一门新学科，教师缺乏相关的教学经验，也缺少和公共管理专业相融合的教学机制，导致专业课和创新创业课程的交叉互融性较差，学生无法在本专业的基础上理解创新创业课程，而且多数创新创业课程都属于独立的专门课程，内容主要以理论为基础，实践部分较少，从而也不利于了学生理论联系实践。在创新创业课程存在疏漏的基础上，高校本身开展的公共管理课程也没有融入创新创业的知识，仅有的渗透也只停留在销售层面上，忽略了深层次学科之间的融合。

4.3创新创业教育的定位不够明确

很多高校开展创新创业教育时并没有将其作为主流教育体系中的一部分，也没有形成相对成熟的教育理论体系和框架，在教育定位上常常缺乏明确的目标，而且容易将学生带入功利性的发展方向上。很多创新创业教育工作者们都将创新创业课程看作是为大学生毕业提供的辅导性课程，或者是为就业困难的专业提供创业思路和方向，并没有将创新创业教育视为高校学生综合素质培养的一部分，也没有将其纳入人才培养的规划中。而且在课程实施的过程中也缺乏灵活性和互动性，自身并未做到实践创新，忽略了创业理论在实践中的应用。

5构建公共管理专业应用型人才创新创业课程的策略

5.1提高教师对创新创业教育理论的认识

公共管理专业的人才培养目标在于塑造管理人才，作为一门管理科学，在进行创新创业教育的过程中，教师应当加强理论和实践之间的联系，相关授课教师应当根据现阶段社会对于应用型人才的要求，有针对性地设置创新创业教育的理论基础课程。在大学，学分仍然是学生毕业的主要衡量指标，公共管理专业的理论课程占毕业所需学分的一半以上，所以教师们仍然需要注重学生的专业基础知识，然后在确保学生掌握牢固基础知识的基础上掌握创新创业知识，为今后进入社会奠定坚实的基础。创新型人才与传统高校培养出的学术型人才相比具备更强的实践能力以及更宽阔的视野，在知识储备上，不仅具有书本专业知识，也积累了大量的实践经验。相关教师在教授创业知识的过程中需要与传统的教学方式区别开来，让学生通过设置创新创业教育课程提高辅助工作的专业技能，包括计算机使用以及外语知识等，以此来提升学生适应社会、进行创业的技能以及综合素质。

5.2培养学生的创新意识

在公共管理专业构建创新创业课程体系的过程中，需要着重突出“创新”的概念，将创新融入公共管理专业人才教育的细节中。例如，不断完善公共管理专业的理论课程体系、优化创业教育课程、提高毕业论文对于创新内容的体现等，与此同时，为了提高学生的实际创新能力，高校也可以针对公共管理专业的特征，采用校企合作办学的方式，让学生获得更多的实习机会，在实践中感受创新对工作的影响以及进行创新的可行性研究。对于培养学生的创新意识，教师也需要抓住课堂的教学机会，采用灵活的教学方式，运用讨论的方式增强学生和教师之间的沟通和互动，为学生提供更多的自我展示机会，对于公共管理专业的学生来说，也可以通过模拟企业管理环境进行情境教学，丰富学生的学习体验，为开展创新创业教育提供必要的情景辅助。

5.3注重培养学生的实践能力

公共管理课程应当重视实践在课程设置中的比例，同时也应当尊重学生的认知规律，在理论知识的基础上开展实践教学，并加大实践技能的训练力度。在实践能力培养方面，教师应当从以下几个方面入手：课内训练、拓展训练以及社会实践，将教育实践分为不同的阶段开展实训，同时可以和公共管理课程的理论内容相结合，在建模和创业方案设计上进行实践拓展，让学生能够在实践过程中更好地消化和理解理论知识。为了丰富实践的方式，教师也可以组织学生参加相关能力竞赛，如英语口语竞赛和计算机竞赛等，激发学生的竞争意识以及学习热情，挖掘学生的潜力。公共管理专业应用型人才不仅需要具有较强的专业技能，也需要具备良好的信息素质和敬业精神。在构建创新创业课程的过程中，教师也可以运用积极的创业案例鼓励学生、树立创业成功的典型，同时让学生认识到创业所需的心态。

6结语

在公共管理课程构建创新创业教育课程体系的过程中，教师应当时刻将促进学生全面发展、推动学生就业、培养现代化人才作为教育目标。在构建创新创业课程的过程中，教育工作者需要改变传统的教学思想，在教学中融入创新性，充分发挥企业、校方、学生的联动作用，让公共管理焕发出新的活力，培养学生理性认知以及行动上的自觉，培养学生的综合素养以及全面发展的能力，为社会发展培养更多的人才。

主要参考文献

［1］曾秋菊.应用型人才创新创业教育与专业教育融合发展研究［J］.中国成人教育,2016(18).

［2］张元新,葛雅琨.基于生命科学创新创业实践的高级应用型人才培养模式构建与探索［J］.广东化工,2017(23).

公共管理体系篇（10）

危机事件是社会经济不断发展的必然产物。突发公共卫生事件作为危机事件的一种，其对人民群众生命财产安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是无法消除的。近年来，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆发等突发事件，均属于公共卫生事件的范畴，其造成的后果有目共睹。对于如何应对突发公共卫生事件不仅应该成为政府亟待解决的实际问题，也应该成为政府治理领域的一大学术研究课题。

一、突发公共卫生事件的理论阐释

国内学术界对于政府应机管理的相关研究大致是从2003年“非典”疫情之后才开始，虽然起步相对于国外来说比较晚，但是发展速度也比较快，十年来，在这方面也取得了相当多的理论成果，对我国政府危机管理的实践也起到了很好的指导作用。

美国学者罗森塔尔认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。C.F.赫尔曼（Hermann，1972）基于危机所处的情境状态这一维度来下的定义，“危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，是一种情景状态，决策改变所获得的反应时间非常有限，其形势改变也往往出乎意料”。国内学者薛兰、张强、钟开斌从危机的诸多构成要素的角度来分析，认为危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。综合以上国内外学者的研究成果，危机事件具备内外两方面的特征：内在面是指危机的发生会破坏社会系统的正常运行秩序，导致社会运行的停滞甚至倒退；外在面是指危机的发生具有突然性、破坏性。

突发公共卫生事件是指突然发生的，严重损害公众健康的危机事件。我国于2003年5月公布了《突发公共卫生事件危机条例》，其中第二条明确规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。作为危机事件中的一种，突发公共卫生事件也具有危机事件的一般性特征，一是时间上的突然性和偶发性；二是空间上的波及面广和破坏性大。共性之外，突发公共卫生事件也有某些个性特征：一是公众健康成为主要的影响对象。二是政府联动成为主要的应对方式。

二、地方政府在应对突发公共卫生事件中的实证研究

之所以选择地方政府作为实证研究的对象，是因为地方政府其相较于中央政府而言与民众联系联系更加密切，且制定的决策更加具有微观上的可操作性，因此，地方政府应该成为应对突发公共卫生事件的主体。

（一）我国突发公共卫生事件的现状分析

资料显示，20世纪以来，国际上影响范围较广、后果较严重的200多起突发性公共卫生事件中，核辐射10起、食品中毒32起、药物中毒7起、化学品泄漏造成污染42起、毒气泄漏和煤矿爆炸60起、有毒生物引发的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自杀或释放毒气伤害他人的8起。建国以来，我国地方政府在危机管理体系建设上作出了很多应有的工作，虽然迄今为止仍然存在诸多问题，但也取得了相应的成就。进入21世纪以来，我国突发公共卫生事件呈现高发态势，非典、猪流感、禽流感、霍乱等，一次次地威胁着社会公众的身体健康，考验着政府的危机管理能力。

1.流行性疾病爆发成为主要类型。突发公共卫生事件按照类型来划分，可分为重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒、重大环境污染事故、自然灾害导致的伤亡等等。重大传染病疫情被列在突发公共卫生事件的首位。根据国家卫生和计划生育委员会的统计数据：2011年我国甲乙类法定报告传染病发病数及死亡数为3237558例，报告死亡病例为15246例。传染病发病数位居前五位的是病毒性肝炎、肺结核、梅毒、细菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占总发病数的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血热，占总死亡病例的97.68%。

2.粗放型经济增长成为根本原因。经济的粗放型增长方式是导致突发公共卫生事件频发的根本原因。改革开放以来，特别是确立了社会主义市场经济体制作为我国的主要经济体制后，我国进入了经济发展的快车道。但是，这种经济的增长却是以资源环境的过度消耗为代价，经济高速增长的背后是资源的过度开采和环境状况的极度恶化，工业生产排放的废水、废气和废渣等污染物，严重破坏了居民的生活环境，影响了人民的身体健康。

3.地方政府成为应对的唯一主体。在突发公共卫生事件的应对上，地方政府始终处于主体的地位。这客观上是由突发事件的紧急性所致，若是应对主体多元，会造成协调上的困难和决策上的迟缓，不利于突发事件的及时解决；但是，应对主体的单一也存在一定的弊端，如政府和群众之间的信息不完全和政府自身的自利倾向会使得政府凭借自身的公权力过滤和歪曲一些重要信息，以此来维护社会的“刚性稳定”，如事件发生的原因和实际伤亡人数。

（二）我国地方政府应对突发公共卫生事件取得的主要成就

1.应急管理体系基本形成。我国目前已经形成了“一案三制”的应急管理体系。“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。

2.相关法律法规逐渐完善。我国的政府危机管理法律法规体系属于条块结合、上下统一型。中央政府与各级地方政府（省、市、县、乡）形成的纵向管理体系和中央各部、委、司、局与地方各管理局形成的横向管理纵横结合形成的法律法规网络治理体系。

3.公民应急能力明显提高。危机事件的管理向来就不是政府一方的事，政府应该成为主导，但是仍需要公众掌握相关的应急技能和知识，公众能第一时间展开自救往往比政府救援更加及时和有效。在经历了非典疫情、汶川强震等重大突发事件后，国家加大了对公众的危机事件应急教育和培训，安全教育也已经进入学校课堂和街道社区，我国公民的应急能力有了很大程度的提高。

4.社会参与程度持续加深。危机管理中的社会力量不仅包括作为个体的社会大众的参与，还，需要有组织的公众参与，因为个体之间自身能力和素质存在较大差异，组织化程度也不高，盲目地参与应急救援容易出现“帮倒忙”的情况，因此，一支组织化程度高、训练有素的志愿者队伍就可以弥补个体救援的劣势，另外，民间组织也成为了危机管理的重要力量。

（三）我国地方政府应对突发公共卫生事件存在主要问题

一是政府内部管理不善。政府的内部管理主要是针对横向各职能部门和纵向各层级政府之间的管理，目的是使政府组织的日常运行能做到条块结合、形成合力。目前我国地方政府在应对突发公共卫生事件中，主要采取的方式是成立临时的专门工作小组，协调各个职能部门的运作，这种方式有助于整合各方面资源，比较灵动，节省经费开支，有一定的积极作用。

二是政府预警能力不足。危机预警是指通过对收集到的相关情报信息、疫情监测等进行综合分析，目的是对未来短期内或中长期可能发生的危机或灾害的地域空间、程度大小、后果轻重等做出研判和预测，采取相应的预防和减灾措施，最大程度降低灾害发生对社会的影响程度。我国地方政府大多是在突发事件发生之后才进行应急预案制定的，事前并未有相关工作的开展。由于突发公共卫生事件具有较强的传播性特征，若不及时预防处置，传染病病毒会随着人员的流动而发生大面积的扩散。

三是政府信息沟通不畅。顺畅的信息沟通渠道是政府应急管理工作顺利开展的重要保障。政府的信息流通主要有两个方面：一是政府内部的信息交流，二是政府与外界社会之间的信息沟通。目前我国地方政府在应急信息处理上存在三个问题：首先是政府内部横向和纵向之间的条块分割的现状导致信息流通不畅；其次是应急工作缺乏专家智囊的专业信息作为指导；三是政府对外界的信息披露工作不到位。

三、构建应对突发公共卫生事件管理体系的价值分析

在以“制度真空”和“道德失范”为主要特征的历史转型时期，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系，科学有效地处理好突发事件，对于我国的政府、市场和社会发展都将起到重大而深刻的作用。

首先，消弭危机影响，维持社会正常发展秩序。突发公共卫生事件具有发生时间的突然性、影响范围的广泛性和造成后果的严重性等基本特征，它的出现会给社会正常发展带来沉重的打击，同时也会造成民众情绪的极度恐慌。过渡时期，社会稳定是压倒一切的工作重点。另外，从危机发生的周期上看，突发性公共卫生事件有其事前、事中和事后三个阶段。因此，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地从源头上降低危机事件发生的风险，危机事件发生后，又能在第一时间在最大限度上消弭其所带来的社会危害，减少民众心中的恐慌，同时也能在危机后调动一切社会资源来开展善后恢复工作。

其次，完善政府职能，推动构建服务型政府。服务型政府不仅要存在于常态社会下，同时，在非常态型社会――即出现突发事件导致社会发展的正常模式被打破这样一种社会状态――中也需要服务型政府。应对突发公共卫生事件的管理体系的建构是对政府职能的进一步完善，同时也是对非常态社会下如何构建服务型政府的积极探索。

最后，减少经济损失，确保经济健康有序发展。突发公共事件的发生通常会造成一系列恶性连锁反应，如禽流感发生后，有些地方政府大规模扑杀家禽，造成鸡鸭类供需失衡，同时，也会导致部分商品物价上涨，比如，由于受到年初禽流感疫情的影响，造成2013年底羽绒服价格普遍上涨。构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地降低危机事件对宏观经济运行的影响。

四、突发公共卫生事件管理体系建构的现实路径探索

（一）完善政府应对公共卫生突发事件的全过程管理系统

1.建立公共卫生突发事件预警子系统。地方政府必须要强化对危机事件的预防和警示意识。预警子系统的建立需要先进的信息技术作为支撑。一方面，地方政府要依靠先进的网络信息技术建立起预警子系统的硬件设施；另一方面，要建立一支能熟练操作和利用这一系统的人才队伍。

2.建立公共卫生突发事件决策子系统。决策是管理活动的核心环节，决策活动贯穿于整个管理工作的始终。一方面，从机构设置上看，地方政府要建立常态化的危机决策机构。横向上，该机构行政级别应高于政府各职能部门，赋予其充分的调动各个部门的行政权威；纵向上，不仅要在省一级设立该机构，市、县、乡等基层政府也要相应地设置，因为危机事件大多发生在基层，基层政府对事件的信息掌握更加充分，要赋予基层政府更大的决策自来应对危机事件。另一方面，从人员配置上看，危机决策机构的人员编制应该要扩大专家学者的比例，因为危机应对工作的专业性较强，特别是公共卫生事件，涉及到的专业知识较多。让更多的专家学者参与到危机应对的决策工作中来，可以使危机决策更加科学、合理。

3.建立公共卫生突发事件善后子系统。突发公共卫生事件的善后工作，即在危机事件发生后，对受影响的公众进行及时救治，对未受影响的群体及时保护，同时，尽可能消弭危机带来的影响，使中断了的社会生产和生活得以继续。善后子系统是以充足的资源储备为基础的，资源包括资金、物资、技术等诸多方面，地方政府应针对该地区可能发生的各种突发事件做好相应的资源储备。

（二）建立社会组织参与子系统

1.推进医疗体制改革进程。我国医疗体制改革的一大目标，就是健全基层医疗体系。对于基层的医疗机构要予以一定的财政补贴，同时建立医生的多点执业制度，鼓励优秀的医疗人才跨区域流动，支援基层医疗机构的发展。医疗机构市场化改革的重点在城市，在农村则需要政府构建起公共卫生服务系统。只有基层的医疗体系完善了，才能增强抵御突发公共事件的能力。

2.发挥非政府组织的优势。非政府组织是介于政府与市场、政府与社会之间的非盈利机构，是政府、市场和社会三者之间的桥梁和纽带。在应对突发公共卫生事件的过程中，虽然要发挥政府的主导作用，但是，来自社会的力量同样不容忽视。非政府组织一方面可以起到发动、号召社会大众参与到事件应对中来，另一方面，通过培养一支训练有素的志愿者队伍，可以分担政府的救援处置工作，另外，还能增强整个社会的凝聚力、向心力，在无形之中也增加了社会财富。

3.运用新媒体完善沟通渠道。以社交媒体和移动终端为主的新媒体正在迅速发展，并一点一滴地改变着人们的生活。在政府危机管理工作中，新媒体的作用也不容小觑。政府要顺应新媒体的发展趋势，利用新媒体及时向社会突发事件的救援进展情况，以消除社会大众的恐慌心理，并遏制谣言的传播；另外，由于新媒体在社会中的受众面较广，地方政府可以将此作为宣传、教育大众的手段加以利用，对其宣传疾病预防、控制的相关知识，提升民众的自救能力。

（三）建立公民公共卫生知识普及教育子系统

社会大众是突发公共卫生事件应急管理体系建设的最终受益者，是这一体系建设的根本之所在。因此，要想打牢这一防线，最重要的是依靠群众的力量。第一是地方政府要加大对群众宣传相关法律法规的力度，如《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急管理条例》等；二是卫生部门、疾控部门、医院等要加强对公众健康方面的教育，让他们掌握基本的急救常识，因为发生突发事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一时间展开救援是最快速、最有效的办法；三是发挥公众的监督作用，对政府和有关部门的日常工作，或是在突发事件发生后的应对工作展开全面而深入的监督，督促政府更好地完成工作。

参考文献

[1] Rosenthal Uriel， Charles Michael T. ， ed. Coping with Crises： the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield： Charles C. Thomas Publisher Ltd， 1989：10.

[2] 万国民，王成昌.突发公共卫生事件应急管理[M].北京：中国经济出版社，2009：11.

公共管理体系篇（11）

一、党校在和谐社会构建中的重要作用

（一）党校在构建和谐社会中要充分发挥理论研究和指导作用

和谐社会的建设是党、国家和人民根本利益的集中体现，也是对我国广大人民根本利益的一种保障。社会主义和谐社会的构建不仅需要大量的实践，也需要伟大理论的依据和支撑。党校是主要培养优秀干部的学校，在这里各项领域的专家和学者相会聚集，他们专业理论知识功底的深厚和扎实的马克思主义理论知识，理论思维能力的缜密严谨，都为社会主义和谐社会的建设中伟大的理论依据提供了保障，在社会主义和谐社会中，党校充分发挥着理论优势和指导作用。

（二）党校在构建和谐社会中要充分发挥智囊和参谋的作用

经过不断地理论研究探讨和实践摸索，形成最有价值的科研成果，为党和政府提供最具有参考价值的理论和调查结果，是党校自身的使命和职责之一。在我国党校自建立以来，党委的路线方针制定和重大决定策略的出台，每一点都包含着党校专家学者的才能和智慧的精华。在和谐社会的建设中，政策的出台和谋划，无一不体现出了党校智囊作用的充分发挥。

（三）发挥党校在构建和谐社会中!培训干部的主阵地作用

在和谐社会的建设和发展过程中，各级领导层与实践人员都是有领导干部组成，领导干部的个人素质、思想觉悟和个人能力方面对和谐社会的构建都有着一定的影响。在社会主义和谐社会的建设中由于某些党员干部个人思想素质低、信念不够坚定、法治意识薄弱等，还有一些党员干部理论知识和完成职能的业务能力不足，这些因素就会导致在建设过程中，党员干部的作风问题的出现与触犯法律的过错。所以对干部队伍素质的加强一定要重视，加强培训是提升干部队伍素质的方式，党校培训是最主要和有效的途径。

二、和谐社会环境下公共管理社会化体系的框架内容

（一）从管理职能看，突出服务行政

公共管理社会化的模式和体系中，社会公众是被政府所服务的对象，政府在过程中更亲民，而不再是单一的统治力量与高高在上的官僚组织。这就需要公共社会的管理职能要坚持以人为本和社会公众为第一。因此，政府机构需要对自身职能的重新界定，从而来实现部分职能的市场化，而且一些政府必须承担的职能与公共事务，也要坚持以人为本的第一原则，高效、公共责任与社会满意程度高的去完成，减少不必要的行政开支，提供低成本高质量的服务。在市场经济体制下，政府在管理中心以社会企业和社会公民为本，顺应他们的意愿来进行本身职能活动的实施，让政府在本质上成为高度权威的公共行政组织，是社会、企业、公民等价值观的体现出来必不可少的重要条件。

（二）从管理主体看，强调多中心应用

公共管理社会化的发展需要打破政府对于公共事务的垄断，从而使非政府组织和政府组织等共同来管理和处理公共事务与资源，政府和社会的合作关系的确立，有利于非政府组织作用的体现和发挥，形成了两者间的合作关系，通过对经济活动中竞争机制的引进，来打破行政对公共管理的垄断，允许多元所有制成分来提供公共产品，参与公共管理。如在城乡电力、能源、供气供暖、水利设施开发运储、有线无线通讯、公共交通、垃圾处理、环境保护、园林绿化、粮食收购存储等领域允许多主体经营，政府为之构建公平竞争平台；在教育、获贫、妇女儿童保护、下岗职工再就业以及人口控制等非纯粹市场领域，发挥非政府组织的重要作用。

（三）从管理结果看，注重行政成本计算与绩效评估

公共管理工作中的成本核算是一个重要的问题，因此在公共管理社会化的模式中要对成本核算加以重视，力争以最小的投入获取最大的利益，让公共管理呈现高效化的趋势。高效化的政府本身就是廉洁的政府，而廉洁的政府是让公众负担小的政府，所以高效化的政府是公众拥戴的政府，在传统的模式中，只注重投入的多少，对结果漠不关心，往往会造成严重的浪费。在公共管理社会化的模式中，对管理的过程和结果都极为重视，注重公共部门的服务质量与效率的直接表现，既对资源配置的有效性加以考虑，也对利益分配的公平性加以把关，将政府管理资源配置和管理人员的绩效有效结合，对薪酬的支付水准按照业绩和绩效来分配，在消极评估指标体系中，价值趋向通过服务对象的满意程度来体现，对评估方法的相结合，来使最终的绩效评估更客观公正。

三、和谐社会环境下公共管理社会化的途径

（一）转变政府工作方式，放权还权于社会

在一定的主客观环境和指导思想下，政府为使管理职能与管理目标的实现采取的普遍，这就是政府的工作方式取向。通过这种工作方式，对政府管理的理念、价值是一种集中的体现，在政府工作的决策、执行等其中都有着具体的表现，对于政府工作目标的实现政府的工作方式有着至关重要的影响，也是政府职能实现的一种政要的手段和措施。在我国当前阶段，政府工作方式发生的转变，主要应在政府管理直接管理到间接管理的转变为主要形式；行政手段管理向经济手段和法律手段管理的过度和转移，将管理的中心从微观管理向宏观管理转变。由此，权利可以更好的放于社会，一些不必要的权利通过社会自身来进行掌握，对于政府的职能和管理都是一种不必要负担的减轻，可以更好的对政府职能的促进和管理目标的实现，也可以加快我国公共管理社会化的进程。

（二）扩大市场主体准入，放松对市场的限制

当政府通过对市场的进入设定一定的门槛的时候，在这种制度下，只有符合政府设定条件的市场主体才能进入市场，这就是市场主体准入。这种制度的和实施对市场的发展有着较大的局限性和片面性，如果一些比较优质的市场主体拿不到准入许可，就不能进入市场，对于市场的多元化发展和社会公众的切身利益都是一种损失，如果加大对公共管理社会化的发展，就必须对市场限制制度所放松，呈现多元化发展和避免垄断企业的产生。要使更多的市场主体进入市场，我国在这方面的潜力是巨大的。例如在交通通信等领域，当前的市场进入限制相对较多，对于行业的发展和前景都有一定的影响，也有利于垄断企业的形成。在进行公共管理社会化的进程中，除了极少数的特殊部门与行业，政府的准入限制要放松，审批制度在一定程度上减少，最大程度的打破市场和行业的垄断。

（三）按照政事分开原则，推进事业单位社会化

在我国当代，虽然事业单位的改革有些许的成就，但是从整体来看还是落后于经济体制改革的步伐，与市场经济的发展要求还有一定的差距，与公共管理社会化的趋势和发展适应程度不高。这种情况的产生，其一是因为在过去的事业单位改革和政府机关改革同步进行的影响，没有形成适合自身特点和发展规律的方式，其二是由于事业单位的工作面广泛，内部情况复杂，改革需要循序渐进，不可能一步到位。十六大报告指出，要依据政事分开的原则，来进行对事业单位体制的改革。正因如此，在我国当前经济体制改革与政府机构改革的不断深入，事业单位改革就成为一项重要工作任务。依据我国现状，要实现政府管理事业单位方式的改变：政府可以通过行业协会和法律、经济的手段对事业单位实行间接管理。

四、结束语

公共管理社会化是多组织共同处理和管理社会共同事务的一种体系，政府只是一个核心组织与核心内容。虽然公共管理社会化和政府管理社会化有着大体程度上的相似，但是两者间有着本质的区别，公共管理社会化与政府管理社会化的共同点都是为了使权利更好的放还于社会，但是政府管理社会化更强调以政府为中心，这在一定程度上限制了权利对社会更好的放还，然而公共管理社会化打破了以政府为中心的理论，它用本身更为宽阔和广泛的视野来看待政府和社会的变化关系，体现了政府和社会两者之间的互动精神，更好的放权于社会对于现代我国经济社会的发展具有重大意义，公共管理社会化对我国现代和谐社会的发展是政府管理社会化所不能比拟的，对公共管理社会化的加速推进，有利于政治发展民主化和经济改革市场化更全面和及时的达到预期目标和期待。

参考文献：